ISSN: 1130-2887 - e-ISSN: 2340-4396
DOI: https://doi.org/10.14201/alh2016734566
© Ediciones Universidad de Salamanca / CC BY-NC-ND América Latina Hoy, 73, 2016, pp. 45-66
REDES DE COOPERACIÓN LEGISLATIVA A NIVEL
SUBNACIONAL. ANÁLISIS DE LOS CASOS DE RÍO NEGRO
Y SANTA FE
Legislative cooperation networks at the subnational level.
Cases of Río Negro and Santa Fe
Cecilia Graciela RODRÍGUEZ
FLACSO-España, España
ceci_rodriguez@usal.es
Fecha de recepción: 1 de mayo del 2015
Fecha de aceptación y versión final: 11 de febrero del 2016
RESUMEN: Este trabajo aborda las redes de cooperación legislativa que se conforman entre
los legisladores de distintos partidos, en las legislaturas provinciales de Río Negro y Santa Fe en Ar-
gentina, durante el período 1995-2007. La baja densidad y la reducida conectividad de las redes de
cooperación observadas confirman que el establecimiento de lazos no es estable, sino que se trata
de dinámicas de cooperación que se conforman de forma puntual para sacar adelante la legislación.
Palabras clave: redes; cooperación legislativa; copatrocinio; subnacional; Argentina.
ABSTRACT: This paper addresses legislative cooperation networks in the provincial legisla-
tures of Río Negro and Santa Fe in Argentina during the 1995-2007. The low density and reduced
connectivity of the cooperation networks confirms that establishing ties is not a stable process, but
rather it occurs dynamically at specific points in time in order to push through legislation.
Key words: networks; legislative cooperation; cosponsorship; subnational; Argentina.
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CECILIA GRACIELA RODRÍGUEZ
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i. introducción
1
Este trabajo pone el foco de atención en las redes de cooperación legislativa que se
conforman cuando los legisladores de un partido elaboran propuestas legislativas con
miembros de otros partidos, ya sean del oficialismo como de la oposición, en las legis-
laturas provinciales de Río Negro y Santa Fe durante el período comprendido entre
1995 y 2007.
Para llevar a cabo esta investigación se utiliza el Análisis de Redes Sociales (ars),
como técnica más propicia para el conocimiento de los vínculos formados entre los le-
gisladores durante su actividad legislativa. Esta técnica permite mapear, visualizar y ex-
plicar el comportamiento de los individuos como resultado de su participación en una
determinada estructura social, en este caso, en el seno de los parlamentos subnacionales.
Los datos aportados por este análisis intentan dar respuesta a las siguientes cuestio-
nes: ¿el copatrocinio legislativo es una estrategia frecuente?, ¿las redes de cooperación
legislativa están integradas sólo por partidos de la oposición?, ¿los partidos políticos
tradicionales ejercen un rol principal en las redes de cooperación legislativa? Sin em-
bargo, no es objeto de este trabajo determinar qué factores influyen en la iniciativa
conjunta de leyes, sino comprobar si el copatrocinio o cosponsorship es una estrategia
esgrimida con frecuencia tanto por los partidos de gobierno como por los partidos de
la oposición para sacar adelante la agenda legislativa y conocer las características de las
redes de cooperación legislativa que se conforman en la arena parlamentaria durante el
trabajo conjunto.
La relevancia de esta investigación proviene de tres aspectos. El primero de ellos
parte de la evidencia de comprender que el copatrocinio legislativo es una estrategia
legislativa que refleja la existencia de acuerdos amplios en la elaboración de las políti-
cas públicas. El segundo está asociado al análisis subnacional, área de estudio en auge
en los últimos años, que, a pesar de contar con numerosos trabajos, no hay abordajes
teóricos centrados en esta temática. Por último, la aplicación de la técnica de ars aporta
un enfoque novedoso al estudio de la producción legislativa a nivel subnacional en
Argentina.
El presente artículo se divide en cinco apartados. El primero de ellos aborda teóri-
camente el copatrocinio legislativo, haciendo mención de los estudios más relevantes. A
continuación se justifica la selección de Río Negro y Santa Fe como casos de estudio. El
tercer apartado contiene el análisis empírico de la legislación iniciada en copatrocinio,
diferenciando la legislación iniciada en copatrocinio opositor (entre distintos partidos
del bloque opositor) y copatrocinio cooperativo (entre miembros del bloque opositor
y del gobierno). Seguidamente, se lleva a cabo el análisis de las redes de cooperación
conformadas en las legislaturas subnacionales que son objeto de estudio, señalando al-
gunos aspectos del análisis de redes, así como del tratamiento de los datos. Por último,
se esbozan unas breves conclusiones.
1. La autora agradece los comentarios y las sugerencias de dos evaluadores anónimos de América
Latina Hoy, Revista de Ciencias Sociales, a la primera versión de este artículo.
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ii. el copatrocinio legislativo. análisis teórico
El copatrocinio legislativo ha sido analizado por la literatura en distintos contextos.
Autores como Fowler (2006a y 2006b), Tam Chao y Fowler (2010) han tomado como
referencia la legislación iniciada en coautoría para medir las relaciones entre legisla-
dores en el Congreso de Estados Unidos. En sus estudios afirman que los legisladores
invierten mucho esfuerzo buscando un patrocinador de sus leyes (cosponsor) y evalúan
cuidadosamente la decisión de introducir legislación con otros y demuestran que la ini-
ciativa conjunta de legislación aumenta las probabilidades de éxito, a su vez, dicha pro-
babilidad tiende a incrementarse cuando entre los legisladores que presentan la iniciati-
va se encuentra un miembro del oficialismo. En esta misma perspectiva, pero tomando
como referencia las legislaturas estatales en Estados Unidos, Kirkland (2011) plantea
el incremento del éxito legislativo en aquellas propuestas presentadas en patrocinio
2
.
Por su parte, los trabajos de Aleman (2009) y Aleman y Calvo (2010) abordan el
contexto latinoamericano. El primero de ellos se centra en el Congreso chileno y afirma
que el análisis de las redes sociales y los patrones de cooperación legislativa derivados
de la legislación presentada en patrocinio permite trazar un mapa de las preferencias de
políticas de los actores
3
. En la misma línea, Aleman y Calvo (2010) analizan el Congre-
so argentino y el chileno en perspectiva comparada con la finalidad de examinar los
determinantes principales de las redes de colaboración de políticas y sostienen que las
relaciones que constituyen estas redes son posturas conjuntas públicas sobre la política
que son explicadas por vínculos partidarios y electorales entre los representantes.
La iniciación de legislación y la búsqueda de compañeros (cosponsor) para propo-
ner políticas es un componente importante de la vida del Congreso y exige un esfuerzo
proactivo por parte de los legisladores. Esta actividad, a su vez, promueve el flujo de
información entre los parlamentarios y la creación de confianza mutua (Aleman 2009).
Este trabajo centra su atención en las redes legislativas conformadas durante el trabajo
conjunto de los parlamentarios, al considerar que el análisis de los patrones de coope-
ración establecidos entre los legisladores es un recurso valioso de información sobre
las conexiones sociales que éstos desarrollan en el Congreso, porque la introducción
2. Este autor considera que los lazos fuertes que se conforman entre la red de legisladores
que trabajan en forma conjunta para la iniciativa de legislación se deben a las semejanzas entre los
parlamentarios que componen dicha red, debido a que los lazos fuertes que se establecen son resul-
tado de intereses y perspectivas comunes, mientras que los lazos débiles son consecuencia de algunas
interacciones que conducen a una asociación coyuntural. Es decir, j. kirkland (2011) sostiene que
la iniciativa conjunta de leyes de forma coyuntural puede reflejar diferencias importantes entre los
parlamentarios que componen la red porque estos lazos reflejan cooperación, pero no semejanza entre
ellos. No obstante, el establecimiento de lazos con aquellos menos similares les permite a los legisladores
ampliar su red de influencia.
3. e. aleman et al. (2009) analizan la política congresional en Chile antes y después del golpe
de 1973 con la finalidad de indagar en las conexiones establecidas entre los legisladores y arriban a
la conclusión de que éstas son el resultado de sus semejanzas sobre dimensiones que conducen sus
preferencias en política. Por tanto, encuentran que los legisladores del mismo partido, mismo género
y misma raza a menudo establecen lazos fuertes derivados del trabajo conjunto.
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conjunta de legislación refleja un esfuerzo común para cambiar la política y la búsqueda
de consenso, demostrando de esta manera una actitud cooperativa de los actores polí-
ticos, así como una relación estable de trabajo.
iii. río negro y santa Fe como escenarios políticos
Las razones que justifican la selección de las legislaturas provinciales de Río Negro
y Santa Fe como casos de estudio son varias. La primera de ellas está asociada al papel
preponderante de los dos partidos políticos nacionales en estos territorios, comportán-
dose estas provincias como bases estratégicas de estas estructuras partidarias durante el
período comprendido entre 1995 hasta 2007. La segunda razón está vinculada a la au-
sencia de alternancia política en ambas provincias durante el período de estudio, siendo
la Unión Cívica Radical (ucr) el partido gobernante en la provincia de Río Negro y el
Partido Justicialista (pj) en Santa Fe. Esta característica permite contrastar el compor-
tamiento desempeñado por estos partidos en el gobierno y en la oposición en forma
continua. Por último, el partido de gobierno en ambas provincias cuenta con una ma-
yoría legislativa que le brinda la posibilidad de comportarse como «cartel legislativo»
4
,
colocando de esta manera a la oposición en la difícil tarea de sacar adelante su agenda
legislativa (ver Tablas i y ii).
En el caso de Río Negro esta mayoría legislativa afín al gobierno ha sido simple
durante el primer período del gobernador Verani y absoluta en los dos siguientes pe-
ríodos. Durante el período 1995-1999 el amplio contingente legislativo le permitió te-
ner quórum propio para sesionar y mayoría a la hora de votar. Sólo estuvo obligado a
buscar el consenso con otras fuerzas políticas cuando necesitó alcanzar los dos tercios
para tratar sobre tablas alguna iniciativa. En el período comprendido entre 1999-2003
la ucr se vio beneficiada por el fuerte empuje de la Alianza a nivel nacional, hecho
que le permitió obtener más del 58 por ciento de los escaños en la Cámara legislativa,
mientras que en el último período de gobierno, el contingente legislativo de la ucr no
sólo contó con un amplio número de escaños (superior al 55 por ciento), sino que debió
enfrentarse a una oposición fragmentada, aspecto que benefició aún más al gobernador
Miguel Saiz.
4. La teoría del «partido cartel» sostiene que en aquellas legislaturas donde el tiempo de la
cámara es un recurso escaso, se observan soluciones institucionales que favorecen la formación de un
cártel legislativo compuesto por legisladores de uno o varios partidos. Esto implica que, si los repre-
sentantes tienen incentivos para actuar en forma conjunta, tenderán a organizarse con el objetivo de
alcanzar metas legislativas comunes. Para ello intentarán monopolizar los cargos con poder de agenda
a los efectos de controlar positiva o negativamente el flujo de decisiones de la Cámara (g. cox y m.
mccubbins, 1993, 2003).
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tabla i
evolución de la composición del congreso de la provincia de río negro
(1995-2003). número y porcentaje de escaños
partido
1995 1999 2003
n % n % n %
ucr
22 51,16 25 58,14 24 55,81
pj
20 46,51 17 39,53 9 20,93
Frepaso
1 2,33
Frente Grande
1 2,33 7 16,28
Alianza Mara
2 4,65
Provincial Rionegrino
1 2,33
Total 43 100 43 100 43 100
Nota: En las elecciones de 1995 la ucr integraba la Alianza ucr-para la patagonia. En las elecciones de
1995 el pj integraba la Alianza Frente para el cambio. En las elecciones de 1999 la ucr integraba la
Alianza para el trabajo, la justicia y la educación. En las elecciones de 1999 el pj integraba la alianza
unión por río negro. En las elecciones de 2003 la ucr integraba la Alianza concertación para el
desarrollo junto al mid. En las elecciones de 2003 el Frente grande integraba la Alianza encuentro
para los rionegrinos junto a los siguientes partidos: ari-pdp. En las elecciones de 2003 la alianza mara
estaba integrada por los siguientes partidos: Movimiento Patagónico Popular-pi-Socialista Popular.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio del Interior del gobierno argentino.
tabla ii
evolución de la composición de la cámara de diputados y senadores
de la provincia de santa Fe (1995-2003). número y porcentaje de escaños
partido
diputados
1995
senadores
1995
diputados
1999
senadores
1999
diputados
2003
senadores
2003
n % n % n % n % n % n %
pj
28 56 13 68,42 28 56 15 78,95 28 56 15 78,95
ucr
22 44 6 31,58 22 44 4 21,05
Socialsita
18 36 4 21,05
ari
4 8
Total
50 100 19 100 50 100 19 100 50 100 19 100
Nota: En las elecciones de 1995 y 1999 la ucr integraba la alianza santaFesina.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio del Interior del gobierno argentino.